公路建设中政府的建设管理
国家建设部作为全国范围的建设行政主管部门，在各级地方政府以及国务院的工业、交通等部门设立或指定地方或部门内的建设行政主管部门。对建设活动的管理，还涉及到计委、工商、土地等政府管理部门。
1.1政府建设管理性质
(1)强制性。国家机构的管理是为了维护统治阶级利益的需要，代表统治阶级利益的管理机构实施的管理行为。对于被管理者来说，具有强制性的特征，必须接受。
(2)执法性。政府管理带有明显的执法性。主要依据国家法律、法规、方针、政策和国家颁布的技术规范、标准进行管理，并严格遵规定的管理程序，行使监督、检査、许可、纠正、强制执行等权力。政府管理人员的每一具体管理行为都有充分的依据。
(3)全面性。政府的建设管理是针对整个建设活动而言的。因此，就管理空间来说，它覆盖了全社会;就某个工程项目的建设过程来说，它贯穿于建设的全过程，即从建设立项开始，到设计、施工，直至竣工验收投人使用。
(4)宏观性。政府建设管理侧重于宏观的社会效益，其着眼点主要是保证建设行为的规范性，维护公众利益和工程建设各参与者的合法权益。政府建设管理的宏观性还表现在，就一个项目而言，它不同于项目当事人的直接的、连续的、不间断的管理。
1.2政府建设管理职能
1.2.1政府建设管理的第一职能
所谓“第一职能”,也就是政府建设主管部门对建设行为进行的监督、管理等行为。这是政府职能的一个重要方面。因为基本建设对于社会来说是一项很重要的活动。任何人的建设行为都不是孤立的，其涉及面相当广。除非“鲁宾逊”的建设行为:他可以随意设计，选用任何能够使用的材料，按照他认为合适的办法营建自己所喜欢的建筑物。由于不会影响到别人，无须任何限制，也不必别人监管。但是，现实社会中的建设活动，绝不可随意进行,必须是有秩序地、安全地进行，这正是需要政府进行建设监理的根本原因。
政府建设管理的这一职能，在不同的社会制度里，具有很大的区别，主要表现在：
(1)内容不同
在西方国家，投资活动多属私有性质，政府对建设活动的监理主要侧重于“公众利益”方面,政府的执行机构通过审査设计文件，检査工程建设是否对社会公众造成损害。具体来说,就是检查其是否符合城市规划法所限定的土地使用、建筑物布局等要求,是否符合防火消防法规的要求，是否符合社会环境卫生法规的要求，是否符合结构安全要求等等。至于工程设计方案本身是否优化，建设标准是否合理(指涉及经济性的问题），项目选点布局的优化，应用技术的先进性，投资回收期，工程质量状况等，纯属“业主利益”的问题，政府监理部门一般不予过问。即使属于政府投资的项目，一般情况下，也是由作为投资者的政府部门在考虑“业主利益”，而作为监理执行者的政府部门仍很少过问。
我国的投资主体多属国家和集体(尤其是公路项目）政府对建设活动的监督管理，就必然要扩大其内容，同时要兼顾“公众”和“业主”两个方面的利益。虽然说在社会主义市场经济中，利益的主体也是多元化的，但是社会主义基本经济规律决定了“公众”利益与“业主”利益在根本上是一致的。
(2)执行机构不同
在西方国家中，政府管理部门对建设活动的管理，最根本的出发点是维护“公众利益”。执行这一职能的机构也是比较集中的。例如，美国、日本、新加坡、香港等国家和地区，基本上把政府监理的职能交由一个部门执行，他们也有严格的项目申请、建设许可、开工许可、使用许可等制度。这些工作，基本是由一个部门负责执行。美国称这个部门为“建筑官员"（Constmctionmember);新加坡确定建筑活动的管理由其公共工程部下属的发展与建筑管制局负责。他们从接受立项申请开始，审核图纸，审批有关承包商资质和工程所用材料的规格,签发开工许可，施工过程中还要视察正在建设的建筑物以及所用的材料设备和有关承包商是否与申报的相一致。对于关键工序，也须经过其核准。“建筑官员”具有“法官执法的权力”，竣工也由其核验，合格者发给使用许可证。
在我国，政府对建设行为的管理，包括对全社会所有建设工程项目决策阶段的监督、管理和工程实施阶段的管理。按照我国政府机关行政分工的格局，大体上建设前期是由计划、土地管理、环保、公安(消防)等部门负责;建设实施主要由建设行政主管部门负责。它们代表国家行使政府职能，充分运用审査、许可、监督、检查、强制执行等手段，实现管理目标。如计划部门审查批准(或不批准)项目的计划任务书和项目开工报告;土地管理审査批准(或不批准)建设用地、规划许可;环保、消防等部门则从各自的角度审查建设方案是否符合有关标准；建设行政主管部门审査批准(或不批准)施工开工报告，并对建设过程进行有效管理。
1.2.2政府建设管理的第二职能
所谓“第二职能”，是政府建设行政主管部门对从事建设活动的单位和个人实行的监督管理。政府管理的这一职能，主要是通过制定法规、政策，审批社会监理单位、施工单位、设计单位等的成立、资质升级、变更、停业等，办理监理工程师、项目经理等的注册，并监督管理他们的工作情况等待来实现的。对于这一系列的纯管理行为，从其内涵来看，它与社会制度无直接关系。
1.3政府建设管理机构及其任务
我国建设管理有关文件很明确规定:建设管理工作的归口管理部门，在中央为建设部，在地方为县以上各级人民政府的建设主管部门，国务院工业、交通等部门根据需要设置或指定相应的机构，指导本部门的建设管理工作。
由于我国政府建设管理的第一职能，是由分布在不同的行政部门分别实施，所以，我国政府建设行政管理机构的任务主要是政府管理的第二职能。此外，还包括政府管理第一职能的一部分。我国各级政府建设行政管理机构的任务具体分述如下。
1.3.1国家一级的政府建设行政管理部门一一建设部的主要任务
(1)根据国家政策、法律、法规，制定并组织实施建设管理法规；
(2)制定从事建筑业的单位和个人的资格标准、审批行业管理办法并监督实施；
(3)审批全国性、多专业、跨省（自治区、直辖市）承担建筑业务的从业单位的资质；
(4)参与大型建设项目的竣工验收；
(5)检査督促工程建设重大事故的处理；
(6)指导和管理全国建设管理工作。
1.3.2地方政府建设管理机构(为同级的建设主管部门）的任务
(1)贯彻执行国家建设管理法规，根据需要制定管理办法或实施细则，并组织实施；
(2)参与审批本地区大中塑建设项目施工的开工报告；
(3)检査、督促本地区工程建设重大事故的处理；
(4)参与大中型建设项目的竣工验收；
(5)组织监理工程师、结构工程师、项目经理等的资格考核，颁发证书，审批全省（自治区、辖市)性的单位资质；
(6)指导和管理本地区的建设管理工作。
1.3.3国务院工业、交通部门政府管理机构(为这些部门的建设主管部门）的任务
(1)贯彻执行国家建设管理法规，根据需要制定实施办法并组织实施；
(2)组织或参与审查本部门大中型建设项目的设计文件、幵工条件和开工报告；
(3)组织或参与检査、处理本部门工程建设重大事故；
(4)组织或参与本部门大中型建设项目的竣工验收；
(5)组织本专业监理工程师、结构工程师和项目经理等的资格考核，颁发证书，审批本部管理的本专业全国性的建筑从业单位资质；
(6)指导和管理本部门的建设管理工作。
国务院各部门建设管理的任务，还应包括对所投资项目建设实施的直接管理或委托管理。这时，我们可以把这些部门理解为是一个“业主”。它的这种管理是“业主”对自己的投资项目的管理。如交通部曾派出一位司长任京津塘高速公路工程的总监理工程师。
我国建设管理文件规定，市、县一级建设主管部门的建设管理任务，应由各省、自治区、直辖市人民政府规定。各地、各部门工程质量监督站，是各级建设主管部门的派出机构，行使政府职能，它实际是代表政府对工程质量实施管理，它们的工作是政府管理工作的一个重要组成部分。
1.4政府管理的主要业务
1.4.1项目建议书的审批
1.4.2可行性研究报告的审批
拟建项目经过项目建议书阶段的初步可行性研究、可行性研究及对可行性研究的评估后，按项目审批权限由各级决策部门进行决策。
国家计委于1983年发布的《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》中规定:“大中型建设项目的可行性研究报告，由各主管部、各省、市、自治区或各全国性专业公司负责预审,报国家计委审批或由国家计委委托有关单位审批。重大项目和特殊项目的可行性研究报告，由国家计委会同有关部门预审，报国务院审批，小型项目的可行性研究报告按隶属关系由各主管部、各省、市、自治区或全国性专业公司审批。”
在这之后，有关部门又分别对技术改造项目和中外合资经营项目的可行性研究报告审批作了规定：
限额以上技术改造项目，由企业或其委托的咨询设计单位编制可行性研究报告，按其隶属关系，经省、自治区、直辖市、计划单列省辖市或国务院主管部门审查认可后，报国家计委、国家经贸委。国家计委、国家经贸委委托中国国际工程咨询公司等有资格的单位提出评估报告，甶国家计委会同国家经贸委审批。
限额以下技术改造项目，由企业或其委托的咨询、科研、设计单位编制可行性研究报告后,按企业隶属关系，由国务院主管部门或省、自治区、直辖市和计划单列城市审批；对地方投资的限额在500万元以上的技术改造项目，审批可行性研究报告之前，要与国务院主管部门协商，审批后同时抄报国务院主管部门。国务院主管部门如有异议，可在一个月之内提出复议，一月未提出异议的，地方即可组织实施。
中外合资经营项目，国家规定总投资在限额以上的项目的可行性研究报告,按项目隶属关系，分别由省、自治区、直辖市、计划单列市计委、国务院主管部门提出初审意见,报国家计委由国家计委会同国家经贸委、经贸部等有关部门审批。超过1亿美元以上的重大项目由国家计委会同有关部门提出初审意见，报请国务院审批。限额以下的中外合资项目的可行性研报告,省、自治区、直辖市、计划单列市安排的，由地方计委会同地方有关部门审批，国务院主部门安排的，由部门自行审批。
1.4.3建设用地和拆迁补偿管理
1.4.3.1建设用地管理概述
建设用地是指以营造建筑物或构筑物为目的的工程用地的总称。
建设用地管理，则是指国家进行土地分配，调整建设用地或其他用地之间的土地关系，组织建设用地的合理使用而采取的一系列综合措施。
建设用地管理，不同管理主体有着不同的范围和内容。从国家主管部门的管理职责来看,其内容包括对建设用地(包括国家、乡镇、农业建设用地，建设用地有偿使用、土地使用权出让和转让等)审批前的参与立项、可行性研究、初步设计、用地协议和踏勘选址;审批建设项目土地征拨、出让协议的指导，协调安置补偿及审批用地的报批;审批后的建设项目用地验收、核实项目建成后土地利用情况，检査用地性质、数量等方面有无违法现象。
投资者或项目管理者对建设用地管理的内容，主要包括用地计划的编制、建设用地报批、土地征用补偿和安置、建设用地使用管理等。
建设用地计划编制依据,主要是可行性研究报告和初步设计、总体设计，据此再结合建设现场实际确定用地计划。分期建设的项目，根据分期征用的规定编制分期土地征用计划。
1.4.3.2土地管理法
人多地少是我国基本国情中最突出的一点。为此，国家制定并颁布了一系列法律、法规和条例,来加强对土地的管理。其中，最主要的是《土地管理法》。现行的《土地管理法》是1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《土地管理法》,该法自1999年1月1日起开始实施。
1.4.3.3土地分类
根据《土地管理法》的规定，依据土地的用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。并严格限制将农用地转为建设用地。
农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括交通水利设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。国家实行基本农田保护制度，也就是将下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理。
(1)经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；
(2)有良好的水利和水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；
(3)蔬菜生产基地；
(4)农业科研、教学试验田；
(5)国务院规定应当划人基本农田保护区的其他耕地。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。
1.4.3.4建设用地的实现方式
我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。其中所谓全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。
国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用，但必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,但土地使用权可以依法转让。使用土地的单位、个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。
建设用地可以用以下方式实现：
(1)征用。国家为公共利益的需要而兴建项目时，可以依法对集体所有的土地实行征用。
(2)出让。是指国家将国有土地所有权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者(即受让者)向国家或集体支付土地使用权出让金的行为。
(3)转让。是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括土地使用权的出售、交换和赠与。
(4)划拨。建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：
a.国家机关用地和军事用地；
b.城市基础设施用地和公益事业用地；
c.国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；
d.法律、行政法规规定的其他用地。
1.4.3.5建设用地的报审
(1)建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
(2)征用下列土地的，由国务院批准：
a.基本农田；
b.基本农田以外的耕地超过35公顷的；
c.其他土地超过70公顷的。
征用前述规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征用农用地的，应当依照前面的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当上报国务院办理征地审批。
(3)在城市规划区进行建设需申请用地的，按照《中华人民共和国城市规划法》的规定，必须持经国家批准的建设项目的有关文件,向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地。
(4)一个建设项目需要使用的土地，应当根据总体设计一次申请，不得化整为零。分期建设的项目，应当分期征地，不得先征待用。铁路、公路等建设项目需要使用的土地，可以分段申请批准，办理征地手续。
(5)建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。
(6)国家建设征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。
1.4.3.6土地征用补偿及安置
《土地管理法》规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、新菜地开发费等。
(1)土地补偿费和安置补助费
征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6〜10倍。
征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数懂计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4~6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿和安置补助费的标准规定。
依照前面的规定支付土地补偿和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有的生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。
国务院根据社会经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。
(2)青苗补偿费
青苗是从播种以后到收获之前这个阶段的农作物。青苗分为两大类，第一类是大田作物和经济作物;第二类是杂粮、蔬菜。根据青苗的实际产量(按当年的计划产量结合以往一般产量计算），按生长阶段补偿的原则和播种初期、发育生长期、成熟阶段的补偿成数进行计算，第一类青苗为70%，90%和100%，第二类青苗为60%,80%和100%。
(3)地上附着物补偿费
包括房屋拆迁补偿费和树木补偿费等。
房屋拆迁补偿费是征地时因拆除农民集体所有或农民自有的房屋,按规定付给房屋所有者的补偿费。可以由用地单位补助材料和工费，由房屋所有人自行迁建,也可以由建设单位负责迁建。
树木补偿费是征地时按规定付给土地上树木所有者受损失的补偿费。一般成材树木按木材价格，不成材树木按木柴价格，小树按树秧价格，果树按产量计算补偿费。如果所征用土地上还有其他的附着物，则也应根据具体情况和规定，予以补偿。
(4)新菜地开发基金
新菜地开发基金是为确保城市居民的蔬菜供应，加强菜地开发建设，征用城市郊区菜地的用地单位所必须缴纳的费用。
这些被征用菜地基金取费标准，国家根据城市规模规定每亩菜地收取3000~10000元。新菜地开发基金由土地管理机关收取，会同农业或蔬菜生产主管部门提出新菜地开发建设计划，经市人民政府批准后交付使用，做到专款专用。
除以上几种补偿费用和补助费外，征地时，还对用地单位收取耕地占用税、土地荒芜费等。
拆除文物、古迹、宗教房屋以及其他特殊建筑物，应报有关部门，妥善处理。
征地后剩余劳动力的安置。对国家征用土地而造成的多余劳动力安置途径，可通过乡镇企业、用人单位、集体所有制单位、全民所有制单位就业。
1.4.3.7城市房屋拆迁及安置、补偿
房屋拆迁必须持国家规定批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向主管部门提出申请，经批准核发拆迁许可证后方可进行。
拆迁工作的组织和管理程序必须符合国家法律规定，一般城市房屋拆迁组织和管理程序如下：
①拆迁单位持国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，由县以上人民政府房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，经批准领取拆迁许可证。
②房屋拆迁主管部门将拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等以房屋拆迁公告或其他形式予以公布。
③拆迁范围确定以后，由当地县级以上人民政府房屋拆迁主管部门通知房屋拆迁所在地公安部门暂时停办拆迁范围内迁入居民户口和居民分户。
④拆迁人员对拆迁范围内进一步核实户口、丈量原住房面积，了解产权情况和户口冻结前后人口变化情况，集体讨论拆迁安置方案。
⑤对拆迁的私有房屋及时请民政部门按估价办法进行估价，并进行被拆迁房屋丈量、附属物登记、填发单价，由被迁户签字盖章。在主管部门公布拆迁期限内，拆迁人应与被拆迁人按规定就补偿、安置等问题签订书面协议。
⑥拆迁安置方案确定后，报送有关主管部门和地区政府部门审批，并召开拆迁动员大会。
⑦由拆迁组长配备专人分组、分片包干、做好拆迁工作。
⑧拆迁户同意进住或搬迁者，由专人负责办理进住或自行周转手续,拆迁工作人员为其开好住房或周转协议书。各工作组分别负责组织住户进住，同时协助财务部门做好各项费用的收缴及发放事宜。最后，核销拆迁用房。
(1)拆迁安置原则
①安置标准。拆除非住宅用房，按照原面积安置;拆迁住宅房，一般按原面积安置，对从城市市区外迁的，可适当增加安置面积。
②安置补助费。包括:被拆迁人搬家补助费;被拆迁人自行过渡，在规定过渡期的过渡费,由于开发公司的责任超过规定过渡期,要加倍付给过渡费;拆除非住宅房造成停产、停业等经济损失的补偿费等。
(2)拆迁安置的补偿
城市房屋拆迁的补偿，按照《城市房屋拆迁管理条例》办理。补偿对象，是被拆迁房屋及其附属物的所有权人，包括代管人附属物的管理人。拆除违章建筑、超过批准期限的临时建筑不予补偿。
①国家授权的国有房屋及其补偿形式主要有以下几种：
a.产权调换；
b.作价补偿；
c.产权调换与作价补偿相结合的形式；
d.由拆迁人与被拆迁人商定。
②补偿面积与金额的规定：
a.产权调换的面积按照所拆房屋的建筑面积计算；
b.作价补偿的金额按照所拆房屋的建筑面积的重置价格结合成新计算。
③企事业单位补偿标准
由于各企事业单位的生产条件、生产产品、生产能力、生产规模和生产效益不相同，无法按统—的标准进行补偿，所以对企事业单位的补偿将根据他们实际受影响的情况区别对待，但都应遵循恢复企事业单位原有生产能力这一原则。受影响企事业单位的补偿标准应在与受影响单位充分协商的基础上确定。对于企业受影响人员的搬迁，还应给予搬迁费、过渡费、营业损失费等。
此外工程项目建设还会影响到沿线的基础设施和土地附着物，对它们的补偿应按照当地的有关规定，并与设施和土地附着物的所有者协商，确定补偿费用。
1.4.3.8临时用地的征用
建设项目施工和地质勘査需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。
临时使用土地期限一般不超过两年。
由于工程爆破、临时用地等原因，项目沿线地区的一些居民需要临时搬迁，应给这些临时搬迁的群众发放临时搬迁费。临时搬迁费包括房租费、水电费、搬迁费等，其费用应按实际发生情况和时间来支付。
1.4.3.9土地的收回
有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
(1)为公共利益需要使用土地的；
(2)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
(3)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
(4)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
(5)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前第（1)、(2)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种,也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的，应当按照有关规定缴纳闲置费;连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。